Limiti e prospettive di tutela giurisdizionale a fronte dell’inerzia tipizzata dell’amministrazione

L'analisi, prendendo le mosse da considerazioni critiche in ordine all'aggiunta di un secondo periodo al c. 5 dell'art. 19 della l. n. 241 del 1990, operata dall'art. 9, comma 6, della l. n. 69 del 2009, ha ad oggetto i limiti e le incongruenze a cui va incontro la tutela giurisdizionale nei casi in cui l'inerzia dell'amministrazione assume valore significativo. La citata disposizione, che segue la previsione secondo cui ogni controversia relativa all’applicazione dei cc. 1, 2 e 3 dell'art. 19 è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, stabilisce che «il relativo ricorso giurisdizionale, esperibile da qualunque interessato nei termini di legge, può riguardare anche gli atti di assenso formati in virtù delle norme sul silenzio assenso previste dall’articolo 20». La norma processuale introdotta si presenta frammentaria ed oscura, richiamando, oltretutto, ricostruzioni ormai desuete dell'inerzia con valore significativo. In particolare, sia il riferimento ad atti di assenso nei casi di silenzio assenso, sia quello alla tutela costitutiva di tipo eliminatorio dell'atto, se da un lato nulla aggiungono alla prassi giurisprudenziale che assume pacificamente – ma anche acriticamente - “impugnabile” il (melius, l'effetto del) silenzio assenso, dall'altro, non sembrano tener conto che la ricostruzione dell'inerzia tipizzata in termini di manifestazione implicita di volontà non può trovare adeguato fondamento nell'ordinamento. La previsione introdotta, alla stregua della sua considerazione in termini di conferma della prassi giurisprudenziale, non fornisce, del resto, risposta alcuna alle molte ipotesi in cui, in ragione delle peculiarità della fattispecie in esame, ove un fatto (l'inerzia) è produttivo di effetti giuridici equipollenti ad un provvedimento, l'effettività e la pienezza della tutela richiederebbero una più ampio potere di accertamento del giudice. Ciò, a meno di non accedere all’interpretazione secondo cui la disposizione abbia stabilito l’estensione della giurisdizione esclusiva prevista per l'art. 19 anche all’art. 20, soprattutto in considerazione che l'inciso «il relativo ricorso giurisdizionale (…) può riguardare anche gli atti di assenso formati in virtù delle norme sul silenzio assenso previste dall’articolo 20» è riferito proprio al periodo precedente, che prevede la giurisdizione esclusiva per i casi di dichiarazione di inizio attività, mentre è dimostrato che dall’art. 20 non può derivare alcun “atto di assenso” in senso proprio. Detta interpretazione, che si fa carico delle difficoltà che la fattispecie in esame suscita, fa proprio il principio secondo cui il giudizio deve assicurare la soddisfazione della pretesa della parte vittoriosa e ciò non può che avvenire mediante l’ampliamento della sfera delle azioni proponibili dal ricorrente per la soddisfazione del proprio interesse sostanziale. Tale principio è ormai chiaramente affermato dalla giurisprudenza (Cons. St. n. 717 del 2009) e costituisce uno dei criteri cardine della imminente riforma del processo amministrativo.